Dal 2028 l’Unione Europea gestirà tutta la propria spesa esterna attraverso un unico strumento: il Global Europe Instrument, che sostituirà l’attuale NDICI e raggrupperà cooperazione allo sviluppo, aiuto umanitario, sostegno ai paesi vicini e fondi per i candidati all’adesione. La dotazione proposta dalla Commissione europea sfiora i 200 miliardi di euro per il periodo 2028-2034, con 60,5 miliardi destinati all’Africa subsahariana come principale pilastro geografico. Le commissioni Esteri e Sviluppo del Parlamento europeo hanno approvato il 19 ottobre 2026 la loro posizione negoziale, che ora attende il voto in plenaria e poi il negoziato con il Consiglio.

È in questo quadro che si inserisce la novità più discussa: l’articolo 12 del testo, che introduce una clausola di condizionalità migratoria. In base a essa, la Commissione europea potrà sospendere, in tutto o in parte, i fondi destinati a un paese partner se quest’ultimo dimostra “gravi carenze” nella collaborazione a riprendere i propri cittadini espulsi dall’Europa. Non si tratta di una logica premiale (che già esiste, con un meccanismo da 600 milioni di euro riservato ai paesi più cooperativi), ma di uno strumento punitivo: è la prima volta che una simile clausola entra in modo esplicito nel canale principale dei finanziamenti europei per la cooperazione.

Un problema tecnico con conseguenze concrete

Al di là del dibattito politico, la clausola pone un problema tecnico preciso, con ricadute molto concrete sulle organizzazioni e sui programmi. A definire cosa può essere contabilizzato come “aiuto pubblico allo sviluppo” (APS) è il Comitato di Aiuto allo Sviluppo dell’OCSE, e sono quei dati a misurare il rispetto degli impegni internazionali degli stati donatori. Nei criteri del Comitato esiste già un caso esemplificativo che corrisponde esattamente a quanto prevede l’articolo 12: un donatore che sospende i fondi perché il paese beneficiario non rispetta gli obblighi di riammissione. La conclusione è netta: quella spesa non è ammissibile come aiuto allo sviluppo. Se la clausola venisse applicata, una parte potenzialmente significativa dei programmi finanziati dal Global Europe Instrument potrebbe non essere riconosciuta come APS dall’OCSE, con conseguenze dirette sulla credibilità degli impegni europei verso i paesi più poveri.

La contraddizione è scritta nel testo stesso: il secondo paragrafo dell’articolo 12 stabilisce che l’approccio europeo alla migrazione deve rispettare i criteri dell’aiuto pubblico allo sviluppo, mentre il terzo introduce la possibilità di sospensione dei fondi. Secondo le organizzazioni della società civile che seguono il negoziato, come ActionAid, questa incoerenza interna non è risolta dalle garanzie introdotte nel testo parlamentare, che pure limitano l’applicazione della clausola, escludono dall’ambito di applicazione l’aiuto umanitario, i diritti umani e il sostegno alla società civile, e impongono alla Commissione una serie di valutazioni preventive prima di qualsiasi sospensione.

Cosa cambia per l’Africa e per chi ci lavora

Il rischio non è solo normativo. I programmi che potrebbero essere toccati da una sospensione riguardano settori come clima, istruzione, salute e lotta alla violenza di genere. Sono proprio quelli che, nel caso di tagli, colpiscono in modo sproporzionato le popolazioni più vulnerabili. 

C’è poi una questione di equilibrio complessivo dello strumento. La quota del fondo destinata alla migrazione è aumentata dal 10 al 17%, e la quota relativa dell’Africa subsahariana sul totale della spesa esterna europea è destinata a scendere dal 30 al 22%, in parte per effetto dell’assorbimento di risorse da parte dell’Ucraina e del vicinato europeo. Il nuovo strumento prevede inoltre un maggiore ricorso a prestiti e strumenti di finanza mista, che penalizzano i paesi più fragili e a basso reddito, i meno attrezzati ad assumere rischi finanziari. In assenza di obiettivi vincolanti per clima, sviluppo umano e parità di genere (che erano invece presenti nell’attuale NDICI), la ricollocazione delle risorse sarà molto più discrezionale.

Un negoziato ancora aperto

La posizione del Parlamento europeo non è ancora definitiva: il testo dovrà essere votato in plenaria (presumibilmente a novembre) e poi negoziato con il Consiglio, che nella sua proposta di compromesso ha già indicato di voler ridurre di circa il 17% la dotazione complessiva dello strumento. In quel negoziato si deciderà quante risorse arriveranno effettivamente all’Africa, con quale quota di dono rispetto ai prestiti, e soprattutto con quali condizionalità. Le organizzazioni della società civile europea, coordinate in reti come Concord Europe, seguono l’evoluzione del testo e chiedono che l’obiettivo primario dello strumento resti inequivocabilmente lo sviluppo dei paesi partner, e non la gestione dei flussi migratori verso l’Europa.