Oltre 200 miliardi di euro per l'azione esterna dell'Unione Europea nel prossimo settennato. Un aumento del 90% rispetto al ciclo attuale. Cifre che, a prima vista, sembrano una risposta ambiziosa e proporzionata alle sfide globali del momento — dalla crisi climatica alle disuguaglianze crescenti, dall'instabilità geopolitica alle pressioni migratorie. Eppure, sotto la superficie dei grandi numeri, la proposta della Commissione europea per il nuovo strumento Europa Globale (Global Europe) 2028-2034 nasconde una trasformazione profonda e per certi versi silenziosa del modello con cui l'UE intende rapportarsi al resto del mondo. Una trasformazione che la comunità della cooperazione internazionale sta guardando con preoccupazione crescente.

Cosa cambia: da tre strumenti a uno solo

Il cambiamento architetturale è radicale. L'attuale sistema è articolato attorno al NDICI (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument), che struttura i fondi su tre pilastri — geografico, tematico e di risposta rapida — con una serie di obiettivi quantitativi di spesa: il 30% del totale per progetti legati al clima, il 20% per lo sviluppo umano, l'85% del bilancio orientato alla parità di genere, il 93% a rispettare i criteri dell'aiuto pubblico allo sviluppo. Accanto al NDICI operano separatamente lo strumento per gli aiuti umanitari e quello di pre-adesione (IPA III).

La proposta della Commissione fonde tutto in un unico mega-strumento articolato esclusivamente su base geografica — sei pilastri territoriali — con una quota separata e aggiuntiva di 100 miliardi destinata all'Ucraina. I programmi tematici scompaiono. Gli obiettivi quantitativi di spesa vengono eliminati. La logica dichiarata è la semplificazione e la flessibilità. La realtà, secondo gli esperti, è una drastica riduzione della prevedibilità e della responsabilità nell'uso dei fondi.

Il cuore del problema: interessi europei prima di tutto

L'elemento più controverso della proposta è politico prima ancora che tecnico. Per la prima volta in modo così esplicito, il regolamento afferma che gli obiettivi dello strumento includono «far avanzare e proteggere gli interessi dell'UE» e «rafforzare il potenziale esportativo e le opportunità delle imprese europee» attraverso sinergie con il Fondo per la Competitività. Una formulazione che segna una discontinuità netta rispetto alla tradizione della cooperazione europea, fondata sui Trattati UE che identificano nell'eliminazione della povertà e nella riduzione delle disuguaglianze l'obiettivo primario della cooperazione allo sviluppo. Tra le novità più discusse c'è la possibilità di assegnare grant diretti a imprese europee — senza gara competitiva — per investimenti che servano «l'interesse strategico dell'Unione». E ancora, l'articolo 20 della proposta introduce restrizioni esplicite agli appalti che escludono imprese cinesi e di altri Paesi emergenti, per proteggere le aziende europee nei grandi progetti infrastrutturali del Global Gateway.

La condizionalità migratoria

Una delle novità più dirompenti per il mondo della cooperazione è l'introduzione esplicita di una condizionalità negativa sulla migrazione. La proposta prevede la possibilità di sospendere i fondi europei destinati a un Paese terzo se quest'ultimo non collabora alla riammissione dei propri cittadini. È una clausola che trasforma gli aiuti allo sviluppo in uno strumento di pressione diplomatica, legando risorse destinate alla lotta alla povertà alla cooperazione dei governi riceventi sulle politiche di rimpatrio e controllo delle frontiere. La Commissione difende questa scelta come parte di una strategia più ampia di allineamento dei finanziamenti esterni con le priorità geopolitiche. Ma diversi europarlamentari della Commissione Sviluppo hanno già risposto con forza: la condizionalità migratoria rischia di «affrontare i sintomi invece delle cause». Le riduzioni sostenibili delle pressioni migratorie, hanno argomentato, dipendono dalla creazione di posti di lavoro e dalla trasformazione economica nei Paesi di origine — esattamente ciò che i tagli agli investimenti per lo sviluppo mettono a rischio. Un paradosso: si condizionano i fondi per lo sviluppo alla cooperazione sulla migrazione, mentre si riducono i fondi che potrebbero ridurre la migrazione stessa.

Gli obiettivi che scompaiono: genere, clima, sviluppo umano

Uno degli effetti più concreti dell'eliminazione dei target quantitativi riguarda le aree di spesa più vulnerabili alle pressioni politiche. Nel ciclo attuale, i target del NDICI hanno svolto una funzione di protezione: hanno impedito che settori come la salute, l'istruzione, i diritti delle donne e l'azione climatica venissero sistematicamente sacrificati nelle negoziazioni annuali sulle priorità. Il meccanismo della flessibilità, per quanto utile nelle crisi acute, diventa problematico come principio organizzativo generale: senza target espliciti, ogni priorità diventa negoziabile in ogni momento, e le pressioni politiche di breve periodo tendono strutturalmente a prevalere sugli obiettivi di lungo periodo dello sviluppo sostenibile.

Un elemento positivo della proposta, riconosciuto anche dai suoi critici, è la scelta di finanziare il sostegno all'Ucraina attraverso risorse aggiuntive — una riserva separata da 100 miliardi — e di non conteggiarlo come quota dell'APS europeo. Una scelta che corregge la distorsione attuale: nel 2023, l'Ucraina era il principale destinatario di aiuti europei con 20,7 miliardi di dollari, a scapito dei Paesi più poveri del mondo. Separare contabilmente i due flussi è un passo nella direzione giusta.

Il nodo della governance: chi controlla i 200 miliardi

La proposta sposta significativamente l'equilibrio di potere verso la Commissione europea, che guadagna ampia discrezionalità nella gestione dei fondi flessibili, del cuscino d'emergenza da 14,8 miliardi e dei fondi non programmati. Il Parlamento europeo e il Consiglio passano da una supervisione ex ante a un ruolo di monitoraggio ex post — un cambiamento che molti considerano insufficiente.

Una questione specifica riguarda i fondi decommissionati — risorse allocate ma non spese. La proposta della Commissione prevede che tornino al bilancio generale dell'UE, dove possono essere riorientati verso priorità interne. Parlamento e Consiglio hanno invece chiesto che restino nell'heading dell'azione esterna, per preservare l'intento politico originario. Una differenza apparentemente tecnica, ma con implicazioni sostanziali sull'entità reale delle risorse disponibili per la cooperazione. Il Parlamento ha anche messo in guardia sul framework di performance proposto dalla Commissione, che si basa su indicatori di output a breve termine inadeguati a misurare la natura strutturale e di lungo periodo dei processi di sviluppo.

Le raccomandazioni della società civile: il documento di Concord Italia

La risposta della società civile europea si concentra da diversi mesi sulle criticità già evidenziate in questo articolo articolo. Più nello specifico la confederazione europea delle ONG Concord Europe sta partecipando agli spazi di discussione e negoziazione della proposta in sede europea. La storia insegna infatti che il bilancio finale dell'azione esterna può subire tagli importanti fino al 20% rispetto alla proposta iniziale. Con la spesa per la difesa in crescita in tutta Europa e le pressioni fiscali sui governi nazionali, il rischio di riduzioni significative è concreto. In questo senso è particolarmente importante seguire i negoziati formali nell'ambito del più ampio processo del QFP.

La rete Concord Italia ha recentemente pubblicato un documento di posizionamento che traduce efficacemente le preoccupazioni generali in raccomandazioni operative:

• Riduzione della povertà come obiettivo primario: il regolamento deve contenere un riferimento esplicito e vincolante a questo obiettivo, in linea con i Trattati UE e con il Consenso Europeo sullo Sviluppo.
• Difesa del livello di finanziamento proposto: i 200 miliardi per Europa Globale e i 100 miliardi per l'Ucraina non devono essere erosi nelle negoziazioni, e gli Stati membri devono mantenere l'impegno storico di destinare lo 0,7% del reddito nazionale lordo all'APS.
• Ripristino degli obiettivi quantitativi: Concord chiede di reintrodurre target specifici — il 50% dell'APS per lo sviluppo umano, l'85% per la parità di genere (di cui almeno il 20% per questioni di genere e il 5% per organizzazioni per i diritti delle donne), il 50% per clima e biodiversità, e il 15% a sostegno diretto della società civile.
• Rigetto della condizionalità migratoria: i finanziamenti per la lotta alla povertà non possono essere soggetti a condizionalità politiche. Concord chiede l'eliminazione della clausola di sospensione e una riformulazione degli obiettivi che includa le cause profonde della migrazione — conflitti, cambiamento climatico, povertà, disuguaglianze.

Infine, Concord chiede che il Global Gateway adotti pienamente un approccio di due diligence sui diritti umani e ambientali, con un coinvolgimento strutturato della società civile locale ed europea e un adeguato controllo democratico del Parlamento. Questo vale anche per iniziative nazionali che si sviluppano in sinergia con il Global Gateway, come il Piano Mattei italiano e il Corridoio di Lobito per il trasporto di materie prime strategiche.

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